重庆市农村土地流转存在的主要问题及对策研究

土地问题涉及到农民的根本利益，是农民养老的最后一条防线，也是最根本的防护栏，历来是农民最关心的问题。农村土地流转是推进新一轮户籍改革的根本出发点，更是解决现阶段“三农”问题的根本突破口。农地健康有序流转，不但是解决“三农”问题的客观需求，更是实践科学发展观的现实需求，对全面推进建设社会主义新农村，促进农村经济发展具有重要的现实意义

重庆市作为四大直辖市之一，农村流转制度逐步趋于完善，中央和地方各级党委、政府的高度重视，社会各界和人民群众充分关注取得了阶段性成果，但同时，也存在一些亟待解决的困难和问题。本文选取重庆市作为研究样本，以解决农村土地流转存在的问题作为基点，采取文献资料法、抽象思维、规范研究与实证研究相结合、定性研究与定量分析相结合的方法，力图从具体的客观事实中得出具有一定普遍意义的结论。

本文首先通过对重庆市农村流转制度运行中规模、模式、涉及区域、发展趋势等方面进行分析，对农地流转总体情况做出了肯定的评价。同时，也着重分析了其存在的一些主要问题，主要有：农村流转规模不足、主体单一、操作程序不规范、政府作用弱等。在此基础上，着眼于促进农地流转健康快速稳定发展，针对存在的问题，本文提出了健全农地流转法律法规、建立健全农地流转市场机制、完善农村社会保障制度建设、做好政府定位，规范农地流转、加大农村剩作劳动力转移力度。力图有所创新并增强其现实可操作性，以期对促进农地流转健康发展有所裨益，并为相关部门决策提供参考。

关键词：重庆市  农地流转 问题

文献综述

1.国内研究综述

关于土地流转问题，近年来之所以成为我国土地经济学和土地法学界的热门问题之一，主要是源于我国市场经济的发展需要及其推动下的土地制度改革。

上个世纪70年代末期我国开始实行家庭联产承包责任制，将农地所有权及使用权分离出来，并将土地使用权下放，从而使农户成为土地的微观经营主体，在很大程度上释放了农村劳动力，极大程度地提高了土地生产率，在1978年至1984年期间，我国粮食总量连续增长近41%，农村土地得到充分利用。然而，同时也存在着土地细碎化，较小的土地经营规模，根本无法实现农业的集约化经营和土地的规模效益，阻碍了农业经济的发展。80年代末，伴随着农民工数量剧增，农村劳动力供给量也逐年下降，大量土地被粗放经营，撂荒严重，使得农地流转问题日益突出。如何将有限的土地资源合理配置，并实现农地经营效益最大化，已成为“三农”问题热点之一，农地流转相关研究也正是在这样的背景下孕育而生的。目前国内相关的研究学者展开了广泛的讨论和研究，主要就是围绕着如何在确保稳定及完善土地承包责任制的根基上进行农地有效流转的问题。

⑴农地流转的动因

国内学术界从不同角度对农地流转产生的原因进行了深入分析。樊帆（2002）也认为农村土地流转是农业进行适度规模经营，调整农业生产结构的最基本前提。于洋（2003）通过文献总结和大量数据比较研究认为 “农地流转的主要动因是农业比较利益的变化及农业外部环境的改变”。刘甲鹏（2003）认为“中国农村实行的家庭联产承包责任造成了土地细碎化，较小的土地经营规模根本无法实现农业的集约化经营，土地的规模效益也无法实现，因此，迫切需要将土地流转拉入有序轨道，来实现土地的规模经营”。 杨德才（2005）认为，农业生产有两大基本要素，便是土地及劳动力，土地的合理有效流转对劳动力从事农业生产具有边际产出效应，而对土地的边际产出评定存在的差异越大，将极大地促进土地的流转。陈卫平（2006）认为，由于近年来农民工急剧增加，再加之土地经营收入又不高。同时地方政府对农地流转的的直接推进，土地流转速度有所加快。吴郁玲（2006）认为，由于规模化经营和分散经营产生的效益存在差异、农业生产和非农业获取的收入额差异也较大，因此促使农地使用权流转的需要更为迫切。康雄华（2007）认为，近几年国家各项惠农政策的陆续出台，并大量增加对农田基本建设的投入，农民务农的积极性有所改观，因此促进农地的需求也大幅增加，从而推动了农地的流转。

⑵农地流转的模式

针对国内学者对农地流转模式的探讨，当前我国农地流转模式可概括有五种：转包、转让、互换、反租倒包、土地股份合作这五种形式。其中转包是指经发包方同意，农户再将承包的部分或是全部的土地转包给第三方，同时承包方与发包方仍需遵守原合同的规定；转让则是指农户经发包方同意，将承包土地全部转让给他方，并由另一方代替自己履行原合同所规定的义务；互换指经发包方同意后，农户改变部分或全部承包土地的使用用途，为了发展高效农作物或便于耕种管理；反租倒包是指坚持遵从农户自愿有偿原则，由集体组织出面将农民承包土地“反租”，承包给个人或单位经营；土地股份合作是指以承包的土地经营权证为依据，将土地经营权化为股权，农民凭各自承包的土地使用权入股组建成土地股份合作社，农民按股分红。郭晓鸣（2007）总结出，由各地实践研究中可将农地流转模式归结为以下三种主要模式：一是建立土地股份合作社；二是吸引业主独立经营；最后是采用“公司+农户”等利益联结方式，由农户自主经营。丁新正（2008）将重庆城乡统筹试验区的模式概括为以下几种：集体农地集约化生态农业合作种植的大足模式；“股权+红利+工资” 长寿麒麟村模式；住房换宅基地、社会保障换承包地的九龙坡模式。

⑶制约农地流转的因素

近年来经过大量的理论研究及实践探索，大大加快了农地的流转速度，然而，农地流转存在许多问题却是个不争的事实，因此许多学者对制约农地流转的因素进行了大量的分析研究。首先认为是农地产权制度的不够完善。周先智认为，正是由于集体土地产权混乱，从而导致各主体的利益不合理分配，行为也不规范，流转制度没有形成有效的约束激励。而正是这种模糊混乱产权关系使得资源难以得到最优的配置，从而直接阻碍了农地的合理流动。其次是相关法律不够完善。必须通过法制约束，政府有效监督两方面来切实有效地保护各方主体的利益，确保土地能有序流转。王国辉认为，农地流转已成为农村经济发展的一种必然趋势，将促进农村生产力发展不断加快，需要政府政策大力扶持及相关法律有效规范引导。最后是农村社会保障水平的低下。在务工收入极其不稳定的情况下，很多农民将国家分给自己的土地视为“活命田”，同时也是务工返回务农的一条退路，所以有些农户宁愿将土地粗放经营，甚至抛荒，也不愿将其流转出去。针对这种现象，许恒富认为应该逐步将他们的土地承包经营权集合起来，把农村剩余劳动力给解放出来，对失去土地经营权而又被生活所近无法生存下去的农民逐步实行最低生活保障线制度。

⑷促进农地流转的对策

如何促进农地有序合理流转，实现规模经营效益最大化，针对制约农地流转的众多因素，许多学者做了大量研究，他们运用了不同的研究方法，并积极从不同的角度去寻求促进农地健康有序流转的对策。王志宏(2005)指出我国要加快城市化进程，就必须大大推进农村土地流转，并从制度上进行创新，为农村劳动力提供更多的非农就业机会，实现土地、劳动力的优化配置，保障农民的合法权益。李清霞(2005)认为建立和完善土地流转市场，有利于加速土地集约化经营的进程，将促进土地和人才向相对集中的方向流转；有利于扩大生产规模，提高土地的利用率，促进农业产业化发展，提高农业生产率。贾雪池认为，由于不同地域之间的差异，中国应针对不同地区制定不同的农地流转制度。蒋满元通过对中国农村土地流转动因文献资料的大量收集并进行归纳研究后认为，要保证农地健康流转，首先要确保农民土地使用权的长期稳定，并明确土地财产权，同时强化政府的有效监督管理，增加土地规模利用模式。吴郁玲（2006）对土地流转制度的产生及效率利用了用新制度经济学相关理论进行了深入的分析后主张政府主导农地流转过程，是因为她认为在我国特殊国情下，土地流转制度的形成过程是由需求引致型向供给主导型转变而成的。庞丽铷（2007）认为，针对目前出现的中国农地流转过程中的流转混乱的情况，主要是要建立有效的流转机制、加强规范政府行为、加快相关立法立案、保护农民权益等。许恒富（2007）认为，农地流转是经济和社会快速发展的一种必然结果，但得循序渐进而不能急于求成，在流转的推进中首先要把握农地流转的基本原则，市场化为主和政府引导为辅相结合，实行流转形式的多样化等。

2.国外研究综述

对农地流转的研究始终要紧贴农地制度这个大背景。且各国国情有很大差异，在一些西方国家由于市场经济体制较早实行，我国农村土地制度与之相比差异较大。土地流转是根据我国基本国情而专门设立的具有中国特色的一种权利，在国外的立法中并没有这一说法。在国外，“买卖、租赁、抵押”等土地交易被视为土地流转。

对农地制度有较早研究的学者科斯（1960）认为：在交易费用等于零的情况下，土地产权制度如何均不重要，土地市场交易都能有效配置资源；但若交易费用大于零，那不同的土地产权制度将会导致资源配置效率的不同。费达（1991）主张土地流转制度是由正式与非正式制度构成的，土地市场的功能及产权价值主要依靠正式明确并强制执行产权的制度，同时还包括好运些社会规范、信仰、习俗等非正式制度。阿尔钦和德姆塞次（1996）对地权稳定性进行了系统研究，他们认为地权稳定性是土地所有者进行长期投资的关键，这些权利受到的限制越多，投资激励就越弱，相应土地产权的稳定性就越低。Douglas C.Macmillan（2000）从经济学角度出发分析土地市场，经大量研究表明虽然土地在市场可以进行公开自由交易，但在这过程中很容易导致市场失灵，造成土地流转的不合理，因此他极力主张由政府出面来干预土地市场以求弥补土地市场缺陷。而Claudio Fisheake（2003）主张土地交易制度的改革，反对政府干预，认为政府的过多干预会影响土地市场，导致土地市场效率下降及对穷人的歧视，同时认为进行土地交易管理必须逐步完善制度体制：建立相应的土地信息系统，以备提供附加投资、土地价格等信息；鼓励土地的及时登记；建立土地纠纷处理系统，解决土地交易的争端，促进土地快速进行安全交易；地方政府应提供专门的土地技术指导；对国家征用的土地进行合理的补偿等。Chip Smith and Elizabeth Brabec (2004)认为在农地利用的实践中，农地的不合理流转会造成农地细碎化，这也成为了各地区发展规模农业、提高农地产出效率的最大障碍。

3.研究现状评价及展望

当前学术界对农地流转的研究理论给予了很大关注，并从不同的角度进行了大量的研究，也取得了非常大的成果。目前我国也在实践中积极地探索着，为我们研究农地流转提供了实践经验及丰厚的理论借鉴。从总体来说，在推动土地的有序快速流转的同时，改善农地在规模经营方面的问题方面，在理论研究及实践探索上都还有待进一步的发展。

分析目前的相关研究，可发现存在以下的一些缺陷：(1) 当前大部分研究都是集中在相对发达的地区，而对欠发达地区，尤其是贫困山区的理论实践探索研究少之又少；(2)国外农地流转制度及模式与我国有很大差异，但国内对国外的理论与实践的研究非常少，缺乏向他们借鉴的积极性；(3) 对农地流转的研究不全面，较多的研究文献都是在强调土地流转的制度的不完善及土地供给障碍的制约两个方面。

展望未来的研究，首先从宏观角度上来讲，要站在城乡统筹的角度，完善农地流转的政策制度并实行现模式的多样化，及相应的配套设施的改革；从微观角度上来讲，要将将经济学、行为学、制度学等各方面知识结合起来，对农地流转进行研究，并在此基础上构建和完善农地流转的市场机制，是未来理论研究和实践探索的重中之重。

第1章 总论

1.1问题的提出

2010年国土资源部公布的2009年全国土地利用变更调查结果显示，我国现有耕地面积为18.26亿亩，比上年度减少了460.2万亩，人均土地仅1.3亩左右，而世界平均人均水平是3.6亩,可见我国人均水平还没有达到世界平均水平的40%，而全国人口还在逐年增加，土地资源的严重紧缺是我国现阶段的基本国情。

重庆市作为四大直辖市之一，人均土地数量也越来越少，且随着经济社会的快速发展，“土地”问题也逐步凸显：一是农村人口大量向城市转移。2009年劳动力新增转移34万人，累计转移798万人次，从而导致农村耕地闲置，土地资源、尤其是农村土地没有得到合理的利用。二是土地细碎化现象非常突出。由于农户承包经营土地的超小规模，且目前农村土地流转市场存在着流转程序不规范、流转规模小、配置效率低等主要问题，不利于农业结构的战略性调整及农业效益的稳步提高。这些问题的日益突出表明：必须努力探索一条完善土地流转制度的新途径。

总结重庆农地流转过程中的经验教训，发现其存在的问题和面临的挑战，并及时解决这些问题，对于农地流转的顺利推进是十分必要的。

1.2选题背景及意义

土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础，是一切生产的最初源泉，是安邦立国的必需条件，同样也是国民经济健康稳定快速发展的重要物质依托。农村土地问题历来受党和政府的高度重视，在党的十七届三中全会上，经审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确地指出，在不改变土地集体所有性质，不改变土地的用途，不损害农民土地承包权益的条件下，应遵从依法自愿有偿原则，允许农民以转包、互换、转让、股份合作、出租等形式流转土地经营权，为发展适度规模经营提供更好的平台，这对解决“三农”问题、解放农村生产力方面都发挥着重要的作用。2003年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》用了18％的法条是关于农村土地承包经营权的流转规定的，从而表示我国的土地流转制度的基本形成。而如何在不违背土地家庭承包经营原则的条件下，通过对土地的流转来实现土地资源的合理优化配置，就成了我们目前亟需解决的问题。本课题拟对重庆市农地流转现状及问题作全面分析，探讨农地流转进程中存在的一些主要问题，并针对这些问题提出相应的政策。

本课题研究的重要意义，主要就在于完善农地流转制度，通过土地的有序快速流转从而来实现土地资源的优化配置。虽然随着《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的实施，在一定程度促进了农村土地市场和农村经济的发展。但从总体上来看，目前重庆市的农村土地市场发展仍相对滞缓，直接制约着农村土地资源的合理优化配置，影响着农村经济的可持续发展。因此，在当前的严峻形式下，应在不违背土地家庭承包经营原则的条件下，积极推进农村集体土地的流转，促进农村经济加快发展。而研究农村土地流转，对进一步解放农村生产力、解决“三农”问题、促进统筹城乡改革发展现代农业的快速发展方面也都具有重要意义

其次，本研究从实际出发，结合重庆市的实施现状，分析重庆市在农地流转过程中存在的问题，并在此基础上，提出完善重庆农地流转制度的对策建议，具有现实的可操作性，可以为相关决策部门提供一些现实借鉴及相关参考。

1.3研究目的及内容

解决“三农”问题的核心是解决土地问题。当前，我国的农地流转的数量规模逐年扩大，流转的形式也趋向多元化，总体上来说农地流转仍处于起步的阶段，我们也必须看到，土地流转近几年兴趣，仍是新生事物，它在实践中运作仍然存在一些问题，因此，如何完善引导土地的合理流转，也成了我们当前需解决的重大课题。

由于我国区域发展极不平衡，发展水平差异大，农地流转的制度及现象带有较明显地域特征，因此，要制定一个固定的农地流转制度以及流转模式是不可能的事。据研究，东北及沿海地区的土地流转较成熟，这些地区的相关研究也比其他地区较为完善，中西部地区农地流转非常落后，因此，在当前我国大力提倡构建和谐社会的大背景下，西部地区如何更好的实行农地流转更值得我们研究，而重庆做为西部地区的核心发展地带，对该地区农村土地流转进行探讨更具有代表意义。

本文以独特的分析视角，结合查阅搜集的数据资料，对重庆农地流转存的问题进行深入研究以期达到以下目的：一是在基于重庆市农村土地流转制度运行的现状及存的在主要问题，分析制约土地流转的因素。二是提出完善农村土地流转制度的对策建议，以便为重庆市农村土地流转提供成功的先行之道，也有利于构建重庆乃至整个西部地区土地流转机制的框架。选取重庆市作为研究样本，以解决农村土地流转存在的问题作为基点，采取文献资料法、抽象思维、规范研究与实证研究相结合、定性研究与定量分析相结合的方法，力图从具体的客观事实中得出具有一定普遍意义的结论。本文首先通过对重庆市农村流转制度运行中规模、模式、涉及区域、发展趋势等方面进行分析，对农地流转总体情况做出了肯定的评价。同时，也着重分析了其存在的一些主要问题，主要有：农村流转规模不足、主体单一、操作程序不规范、政府作用弱等。在此基础上，着眼于促进农地流转健康快速稳定发展，针对存在的问题，本文提出了完善农地流转法律法规、加强农村社会保障制度建设、建立健全农地流转市场机制、大力发展非农产业、促进农村剩作劳动力转移，并从政府角色的视角，提出正确定位政府相关部门在农地流转中的地位的对策。力图有所创新并增强其现实可操作性，以期对促进农地流转健康发展有所裨益，并为相关部门决策提供参考。

1.4研究思路及方法

1.4.1研究思路

本文研究思路如图1-1所示。

图1.1论文技术路线图

1.4.2研究方法

本研究面向重庆农地流转，涉及的内容比较多。不仅需要与实际密切结合，而且要运用相关的理论知识和研究方法，因此需要采用多种研究方法来保证论文的完成。主要采用了以下几种方法：

⑴文献资料法。本文的研究写作是在参考前人有关土地流转的研究基础上展开的。通过阅读收集到的现有的文献资料并将其观点总结归纳，根据自己的见解进行筛选并适当引用，然后加以提炼升华。同时，在论文写作的过程中需要许多数据，也需要查阅相关统计年鉴、相关书籍资料等。

⑵抽象思维法。在阅读大量文献资料的基础之上，对资料进行分析加工，从中找出解决问题的方法。

⑶规范研究与实证研究相结合。在对重庆市农村土地流转运行现状的介绍和分析其存在的问题时，用到了实证研究。而在根据存在的问题提出相应的对策建议时则用到了规范研究的方法。

⑷定性分析与定量分析相结合的方法。通过数据来说明重庆市目前农村土地流转的运行现状及其存在的问题，这就是一种定量化的分析方法；在运行现状的基础上来概括、提炼其中存在的问题并提出加快土地流转的对策属定性分析。

第2章 理论借鉴

2.1相关理论

⑴基础概念界定。

①农地。目前对“农地”一词的理解主要有两种：农村土地和农用土地[34]。据《中华人民共和国农村土地承包法》，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地；据《中华人民共和国土地管理法》，农用土地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。根据本文的研究目的，本文将农地界定为农用地，主要研究农用地的流转。此外，在实证分析中，本文主要集中于对农户拥有承包经营权的农用耕地进行研究。

②农地承包经营权

关于“农村土地承包经营权”的内涵，学术界做了不少相关界定。要想给“农村土地承包经营权”下一个准确定义，除应遵循一般的下定义规则外，更应该着重考虑两点:一是应当确立土地承包经营权的物权属性，这一点已在2007年新颁布实施的《物权法》里得到明确；二是农村土地承包经营权应当与成员权紧密联系。因为土地承包经营权与成员权存在着天然联系，所以权利主体的身份性应该有所考虑。基于以上考虑，本文把农村土地承包经营权的内涵界定为:农村土地承包经营权是指我国农村集体经济组织、农户或个人依据法律的规定和承包合同的约定，对国家所有而由集体长期使用的或集体所有的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒地”等采用耕作、畜牧、种植、养殖以及其他生产方式进行生产活动并享有占有、使用、收益和部分处分的权利。

⑵地租理论。

众所周知，马克思所研究的是资本主义性质的地租，但马克思的研究结果仍然适合分析社会主义性质地租。农地流转指的是农地经营使用权的一种市场交易，而它的交易价格就是地租。

资本主义国家将地租分为级差地租及绝对地租这两种形式，级差地租指根据土地地理位置的差异及肥沃程度的深浅从而来划分农地的等级，而租用不同等级的农地所需要的成本也不一样，针对不同等级的农地，同等的投资但是收获的效益却是不同的。以上所述，可知农地质量好坏是形成级差地租的关键。资本主义私有制条件下，由于农地是私人所有，租种农地都必须缴纳相应的地租，叫绝对地租。在资本主义私有制的情况下，经营农地，也包括劣等地，都必须向农地的所有者缴纳地租。农地私有权的垄断是绝对地租产生的原因，它也是来自雇佣工人创造的剩余价值中的一部分，它所体现的是一种剥削关系。社会主义制度条件下，也存在着绝对地租及级差地租，农地租用方从农地所有者手里接收农地使用仅，必须支付一定的出让金，这笔费用便包含了绝对地租、级差地租。土地交易价格是由地租来决定的，根据理论研究及实地调研，当前由于地租远远高于土地租用方所愿意支付价格，使得土地正常流转受阻。

⑶产权理论。

土地流转也可称为是产权交易中的一种，农地使用权这一产权能否交易成功是由土地能否正常流转来决定的。所以，本文在研究农地流转之前，需对产权交易的理论进行简以概述。

产权用于经济分析的领域是从30年代开始的，1937年，罗纳德·科斯发表了《企业的性质》，第一次明确提出了交易费用的概念，为以后研究产权理论奠定了在坚实基础。1960年科斯又发表了其作品《社会成本问题》，“产权”也就被正式纳入经济学体系。

美国经济学家H.得母赛次（H.Demsetz）认为产权不仅是人对物的使用和占有，同时也包含了人们之间的行为选择权利，所以产权实质是一种社会工具，其作用就在于它能帮助人们作出他们与其他人交易时的合理未来预期，享有受益或受损的权利。E.G.菲吕博、S.配杰威齐综合了各学者的产权定义后得出，产权并不仅仅指人物之间的关系，同时也指取决于物的存在和使用而在人们之间发生的相关联系的行为关系。产权它规范了每个人对于所有物进行安排的行为，每个人都必须遵守他人的产权，也必须承担如果不遵守而产生的成本，因此产权制度是用来确定人们对稀缺资源使用的一系列经济及社会关系。从以上各学者对产权的定义及解释中，我们可以理解产权实质就是指经济主体所拥有的一种行为选择的权利，而就是因为这种权利，它规范了人们在进行交易时必须遵守的规则。从这一定义上来讲，产权不仅是一种权利的集合，同时也能能够在交易中减少外部冲击及降低交易费用。

科斯定理的核心思想是，界定明确的产权是市场交换的先决条件，只有权利清晰地被界定，交易费用大于零的情况下，市场机制才可能让有限资源配置达到最优。同样地，农地流转作为一种农地使用权的交易，在交易前只有明晰了农地的产权、规定谁受益，才有可能使农地使用权顺利地流转起来，否则将因承受不起交易费用的损失而无法正常进行。目前，我国农地所有权界定不清晰，农地使用权交易市场又不健全，在一定程度上阻碍了农地的流转。

2.2农地流转动力机制探析

所谓的制度变迁是指一种效益更好的制度（目标模式）替代另一种效益低的制度（起点模式），社会经济中的供需关系是先由初始均衡到不均衡，再从不均衡到达到均衡的一种周而复始的变化过程，这一过程便导致了制度变迁，它分为诱致性变迁和强制性制度变迁。因此，农地流转制度作为我国制度重大创新形式之一，可将农地流转制度纳入制度变迁理论的框架中进行分析。

在制度变迁理论中，外部环境变化如技术、价格、成本等的变化，是制度变迁的主要原因，制度变迁的主要驱动力量是经济主体追求利润最大化，而新的制度已生成，而人们在新的制度下无法获得原有利益，也就是外部利润无法“内化”时，他们又会积极寻求新的一种制度安排从而获得更多的利润，因此又使制度再一次创新，。制度创新机制用图2.1来表示。

图2.1 制度创新机制

把农地流转中涉及的交易主体进行划分，农户代表转出方，企业代表转入方，地方政府实行监督职责，共同推动农地的顺利流转。结合制度变迁理论，并基于这一主体视角，本文对土地流转基本动力进行分析：

（1）从农户的角度讲，首先，农作物生产周期长，受自然条件影响大，资金回收缓慢，且利润非常低；其次，随着我国城乡差距的进一步拉大，城市化进程的加快，越来越多农村劳动力放弃务农而转入城市去从事非农业生产活动以求比从事农业获得更高的收入。且在当前社会，农业与非农业劳动力的相对价格差距较大，因此又进一步地促使农村劳动力的大量转移，而“土地”作为进城务工的农民来说是最后的退路，农户不会轻易放弃，因此促使农户转出土地。

（2）从企业的角度讲，企业是以最低成本以求获得最大利润的利益组织，而土地的大规模经营可以为其带来更多利润。一方面，由于现有土地过于细碎化，严重制约了农业先进技术的运用，而规模经营能有效解决这一难题；另一方面，规模经营能够优化农业结构，实现生产要素的优化结合，从而提高农业的整体经营收益。

（3）从地方政府角度讲，首先当制度不能再满足现实需要甚至阻碍社会发展时，政府便要出面，促进制度创新。而地方政府采取有效的措施去推动土地流转，有利于推动农业发展，更好的解决“三农”问题；其次，土地流转一直受到我国中央政府的高度重视，部分地方政府积极采取措施贯彻国家下发的政策，也进一步地推进了农地的流转。

（4）从集体组织角度讲，在土地规模流转的过程中，以村为名义的集体组织可以通过土地规模流转的方式，将流转出来的土地以集体名义来经营，获取额外收益，这便是土地流转中存在的潜在利润。

上述农地流转的动力机制可由下图2.2表示

图2.2 农地流转的动力机制

第3章 重庆市农村土地流转的现状分析

3.1农地流转的形式

在分析重庆市农地流转现状之前，先来了解我国目前农地流转的主要模式。在党的十七届三中全会议上通过的《中央推进农村改革发展若干重大问题决定》指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民现阶段以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”而在实践探索研究中，也呈现出如土地信托、反租倒包等一些新的流转形式。因此可知当前农地流转形式主要有以下五种：

①转包。转包是农户租用他人土地但因不同的原因不愿或是不能再耕作，经发包方同意后，将其承包期限里剩余部分，或是全部承包年限的土地经营权按一定条件再转包给第三方，土地的用途仍然是进行农业生产，而承包方与发包方之间仍然按原签订的承包合同履行彼此的权利义务。农户之间的土地流转转包模式在农地流转中是一种非常常见的模式。转包在当前农户自发流转形式中占有很大的比例，因此其流转的流程更应严格规范。

②互换。土地互换与其他流转方式的不同点就是，这种形式是一种物物交换，即在承包期内，各承包方之间出于自身的需要和方便管理，经双方协商同意，对同一集体组织的承包地的使用经营权进行交换。而交换后原承包合同的权利义务关系有的仍由原承包者承担，有的随互换而转移。在农地过于细碎化的情况下，该种形式有助于农户连片经营，从而提高农业生产率。

③出租。土地出租是指在承包期内，农户可将承包地的土地使用权出租给他人经营农业，从而提高农地的经济效益。这种形式与转包一样，并不改变承包方与发包方原有的权利义务关系，承租人只需向承包方交租金。在实践探索中，部分地区出现了反租倒包的形式，这种形式是指按自愿有偿的原则，乡村集体组织出面把农户承包的土地“反租”回来，后再转包给单位或是他人经营。显而易见，这种形式既增加了农民的收入又提高了农业的生产效益，。

④转让。转让与转包性质不同，转让是指承包方经发包方同意后，将承包期内部分或是全部的承包土地转让给第三方，转让后承包方与发包方的合同确立的权利义务终止，而是由第三方来履行相应的权利和义务。可见，转让这种模式使原承包方完全失去农地的承包经营权，如果承包方没有农业外的经济来源，转让出土地后将使承包方生活陷入窘境。因此，《承包法》第41条规定，转让农地的前提是承包方必须有稳定的非农经济来源或稳定的收入来源。

⑤入股。入股是依照自愿有偿原则，采取土地股份合作制的模式进行农地的流转。农地承包经营权可转化为股权，农地可流转给土地股份合作制的组织来经营，而股东按照拥有的股份来对土地经营利润进行分配。土地入股的模式，有利于土地规模经营、优化土地资源配置，同时入股是以自愿互利原则为前提，更容易使农地流转更有效率，获得更大效益。

3.2农地流转的现状及特点分析

近年来，重庆市农民工数量迅猛增加，2007年农民工人口达748万人，2009年就已增至798万人，伴随着村民外出务工潮的出现，该市的土地流转也随之出现。开始由于进城务工人口较少，家里的农地多半是由家庭留守人员照料，后来随着务工人口增加且主要是家庭主劳动力转移，农地流转的规模及模式都发生了很大变化。

截止2009年底，重庆农村土地流转面积达到637.05万亩，占农村承包土地总面积的35％，流转涉及承包农户197.2万户，占承包农户总数的33.9％。

3.2.1规模扩大

重庆市稳步推进农村土地流转，非农产业迅猛发展，农村富余劳动力流动迅速，农地的重要性对很多农户来讲是只减无增，非农产业发展拉动土地流转，规模不断地扩大，重庆市农村土地承包经营权流转的速度加快，规模也不断扩大。2007年重庆市农作物播种面积4702.05万亩，农地流转规模达301.95万亩，农地流转率达6.42%，2008年农作物面积增加120万亩，农地流转量增加至497.85万亩，农地流转率也上升至10.32%，2009年重庆农村土地流转面积达到637.05万亩，流转率达12.84%，占农村承包土地总面积的35％，流转涉及承包农户197.2万户，占承包农户总数的33.9％。由此可看出随着近年务工潮的出现及国家相关惠农政策的实施，农地流转规模逐年扩大并有继续扩大的趋势，见表3.1。

数据来源：《重庆市年鉴》

3.2.2模式呈现多样化

重庆市作为四大直辖市之一，市区各区域经济发展水平不平衡，在这种情况下农地流转的模式不可能得到统一。目前，农地流转大致有转包、转让、互换、租赁(包括反租倒包)等形式，而其它方式的流转模式主要是指入股。从流转的主体的角度来讲，可分为乡村集体组织流转及农户自发流转两种方式。受目前农村经济发展水平的制约，我市土地流转总体水平仍然较低，土地流转所占比例均只有12.84%，流转模式仍主要以转包、出租两种方式为主，但是随着农地流转规模的扩大，除转包模式外其余流转形式也发展迅速。

农村土地承包经营权流转有效促进了土地规模和集约经营，土地在流转后，实现规模经营的有146.52万亩，使整个重庆农村土地适度规模经营度达到23％。在重庆农村土地流转中，转包和出租两种方式流转面积的增速最快，2009年底累计已达到208.8万亩和220.3万亩，分别占流转总面积的40.3%、28.7%。从表0.0可看出，全市流转方式以转包为主，出租方式其次，从2006年至2009年，转包与出租、转让等方式占流转总面积的比例没有太大变化，互换与入股流转方式所占比例略有升高。

表3.2重庆市农村土地流转方式一览表（2006-2009年）

数据来源：根据张新照，《重庆市农村土地承包制度研究》，中国财经经济出版社，2010版整理

重庆市近几年经济发展迅速，从表3.2数据分析可看出，农地流转的数量及方式与农村经济的发展、甚至是整个经济的发展呈正比。但是重庆市土地流转的总体水平仍较低，流转主要是以转包为主，出租其次，这与重庆市农村经济发展的要求相比较，仍然有较大的差距。

3.2.3区域不断扩大

近年来，土地流转主要发生在主城区及邻近较发达的地区，当地农民非农业收入相对较高且较为稳定，对土地的依赖程度也逐渐下降，而经济欠发达的地区由于进城就业难且不稳定等原因，离不开对农地的依赖，土地对这些农户而言依然重要。随着重庆市近几年惠农政策的实施，产业结构的调整及经济的快速发展，欠发达地区劳动力转移较为频繁，土地流转规模逐渐增大，涉及的区域也不断扩大。据统计，截止2009年，重庆市“一小时经济圈”流转土地274.67万亩，占53.1%，“渝东北翼”流转土地181.76万亩，占35.08%，“渝东南翼”流转土地61.72万亩，占11.92%。相比2008年，“一圈”流转土地面积所占比例略有下降，由57.84%降至53.1%，而渝东北翼所占比例则有所上升。

3.2.4农地流转发展趋势

长期以来，我国在征用农村集体所有土地时，采取的是土地补偿与劳动力安置相结合的方式，劳动力安置包括安排被征地上劳动力的就业岗位和支付安置补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费者是根据被征用农业用地前3年平均产值的一定倍数计算的，如征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍，征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。可见，这是一种行政决定机制，在这种机制下，征地补偿费与被征地的市场价格无关。

当前，在重庆市特定的市场经济发展阶段，出现了一种新的农村集体土地市场交易现象，即农村集体建设用地流转，即农村集体经济组织将已依法办理过使用手续的存量非农建设用地的土地使用权出让或出租给该经济组织以外的其他主体，这实质上是市场经济发展的必然。目前重庆市农地交易市场已初步形成，运行机制亦逐渐成熟，且交易土地数量逐年攀升，土地流转上市交易也必将成为农地流转的主流模式。

3.3农地流转的成效

3.3.1有利于农村经济的发展

解决目前土地存在供需矛盾，而农地流转有利于解决该问题，可有效地促进农地资源的合理流动，土地资源配置得到优化，并同时加快农地集约化、规模化进程。农地流转有利于农村经济的发展，表现在以下三方面：一是土地流转过程中，不仅可以带动资金的流动，而且还可以带动技术和管理的合理流动；二是让农户在流转过程中享有土地规模经营效益，使农村的各类资源得到合理的配置，从而促进其经济的更好发展；三是土地的流转还有利于促进农业产业结构的调整，使之摆脱其传统单一的格局，不仅有利于吸引大量资金投入到农村来，还有利于新技术及新品种的大力推广。

3.3.2有利于促进农户增收

对于农地流转转出方来说，农地流转将促进农户增收，主要表现在直接及间接收益两方面：直接收益是指农户租出农地向农地转入方索取的租金收益或是农地流转价格收益；间接收益就是因农地的有序流转而从农地中释放的劳动力从事非农产业所获得的收益，且在这两种收益中后者一般占更大的比例；农地流转也将促进农户家庭的增收，其也主要表现在直接、间接收益两方面，直接收益是指流转价格收益或是收取的租金，而间接收益是指因农地流转而释放出的劳动力非农就业后的收益，在现实中，后者往往占着较重的比例。对于农地转入方来说，促进农户增收主要表现为直接收益，即经营承租的农地所获得的经营收益。可以说，土地流转是解决目前农村一系列普遍存在的问题的有力措施，是倒进农户增收的有效办法，也是解决“三农”问题的有效途径，重庆市农民人均纯收入达4478.35元，同比增长8.53%（2008年农村人均纯收入4126.21元）。

3.3.3有利于扩大农地规模经营

随着我国农民生活水平的整体提高，社会物质生活形式的多样化，要想满足广大农民致富需求仅靠家里零散耕作是不可能的，因此，提高农业收入就必须加快农地流转，使抛荒及零星土地逐渐向大户集中，不断扩大集约经营及规模经营。种田大户的大量涌现，不仅使农地得到了更好的利用，还进一步推动了各种先进技术的应用及农业的机械化的普及，促进了农业的快速发展，提高了农业的经济效益。

重庆市通过农地流转，使原来过于细碎化的土地集中起来，村内抛荒、零散土地已由原来小规模为主的农户逐渐向向种植大户、农民专业合作社和农业龙头企业等大规模主体靠拢，逐步实现集约化经营并提高规模效益。

据统计，2007年重庆市土地流转规模20.13万公顷，规模经营达3.04万公顷，集中度达15.1%，2008年土地流转规模33.19万公顷，规模经营达5.64万公顷，集中度上升达17%，2009年土地流转规模42.47万公顷，规模经营达9.77万公顷，集中度达23%。

3.3.4有利于促进农村劳动力转移

农地流转，使得不愿再经营或者是无力经营农地的农户通过转出农地不仅可以在转入方那里获得相应收益外，还可以放心地从农地中解脱出来，一方面改变了一些农户“亦农亦工”的状态，另一方面也将农村剩余劳动力从有限的土地中解救出来，实现其向城镇及非农产业的正常有序的转移。

前些年，在重庆市部分农户无力耕作但又怕因土地抛荒受罚，出现把土地无偿甚至“倒贴”的形式转包给他人，土地转让非但没获得收益反而成了经济及心理负担。农地的有序流转将他们从农地中完全地解放出来。他们不必再担心因外出务工而无人耕种将土地抛荒，从而可以安心地在城镇从事非农产业。2009年重庆市农村富余劳动力新增转移34万人，同比增长13%。

第4章 重庆市农村土地流转问题的分析

4.1农地流转问题的表现

农地流转发展规模扩大且相应的制度也逐步完善，农地流转作为家庭承包经营制度实现形式之一，从整体上看，其发展方向是正确的，基本做法也是符合中央精神的，实践也证明它为各地更好地发展农业创造了非常好的条件，有效提高土地的经济效益，促进了农村生产力的快速发展，是我国农业向现代化和规模化发展的必然趋势。但是，农村土地流转毕竟是一种新事物，在快速发展的同时仍然存在着一些问题，如规模不足、主体单一将严重阻碍了农地的健康有序快速流转，流转行为发生后，因农地流转存在行政强制现象等问题导致一些当事人双方产生矛盾，从而引发纠纷，个别严重的还将酿成重大的社会治安事件，影响农村的社会经济稳定。这些问题在一定程度上制约了农地的流转，若不加以纠正，将会引发更多的矛盾，阻碍农村经济的正常发展，甚者，将动摇农村经济的基本制度，不得不引起我们的高度重视。目前，重庆市农村集体土地流转中主要存在以下几个方面的问题：

4.1.1农地流转规模不足

至2009年末，重庆市农村土地的流转数量已达637.05万亩，农地流转率也升至12.84%，但这农地流转数量中包含65%是以无偿转包的形式流转出去的，严格意义上讲，无偿转包模式并非是完全的土地流转模式，因此全市农地流转数量实际仅有222.97万亩，农地流转率4.49%，而这比率远远低于全国农地流转的整体水平（截止2009年末，全国土地流转率为11.73%）。

⑴农地流转需求不足。首先，受地区经济发展的限制，农业投资很难获平均利润，有时候甚至连成本都很难收回，资本流入收益率低，动力不足，这也限制了对农地流转的需求；其次，与非农就业比较，农业生产的周期过长，资金周转较慢，比较收益也低很多，且经营风险很大，许多务农人员只愿把自家地种好，粮食能够保证足够供应就行，对再去承租他家农地没有兴趣。

⑵农地流转供给不足。一方面，在家留守从事务农人员大部分是中老年人，文化低，适应不了非农就业的激烈竞争，便将农地看作了生活基本保证，在连生活的基本保证都得不到充分保障的前提下，很不情愿将农地再承包出去；另一方面，农地流转经济补偿偏低，极大地降低了农地流出的收益，农户土地对外供给积极性不高。这都造成了农地流转供给不足。

4.1.2农地流转主体单一

市场经济的快速发展需要靠竞争，而竞争需要多方主体参与才能更好的进行，这样才能提高市场效率。农地流转也是一样，需要更多的流转主体才能形成竞争局面，从而强化农地流转市场化，从而引导农地流转的规模化、稳定化。但是目前重庆市的情况是农地流转的范围大部分是集中在本村内，流转的对象也大多是亲戚朋友（见表4.1）。这种流转市场对有农地承包需求的农户来说，肯定是无效益的，对于想承包农地进行大规模经营的大户来说，承包地流入数量有限，则土地经营无规模，则流转相对来说必然无效率。

表4.1重庆市承包地流转对象分布情况    单位：%

数据来源：根据张新照，《重庆市农村土地承包制度研究》，中国财经经济出版社，2010版整理

4.1.3农地流转操作不规范

农地流转操作不规范是目前重庆市普遍存在的问题，其主要体现在以下四个方面：

⑴农地流转行为不规范

一是各级地方政府在农地流转中的操作不规范：①一些乡村组织受利益驱动，违背农户意愿，强行将土地反租倒包集中起来搞开发；②有的借推进土地流转的名义不经审批私自改变土地的农业用途，侵害了农民土地承包经营的自主权，损害了农户的经济利益。二是缺乏正规的土地流转中介组织，目前重庆市农地流转大多是在村内进行，农地流转信息与外界得不到沟通，导致有些地方的农土大面积的撂荒，无人来承包利用，相反有些农企业和大的农地承包商需要承包农地却找寻不到资源，流转土地市场信息不对称，严重影响土地资源的最优配置。三是缺乏流转土地的监督机制，自从乡镇农业经济管理机构撤并后，工作人员少，工作任务重且职责不明，致使土地流转签订合同得不到有序的指导和管理，对农地流转的违规事件惩罚措施不健全，对流转农地市价的判定没有制定科学合理的标准。

⑵农地流转程序不规范

表现之一是流转过程中的法律要件不规范，目前农地流转大多是以口头协议代替局面导言，即便签订合同也只是简单协议，且格式不规范，对流转涉及的双方责、权及利界定不清晰。表现之二是农地流转未按规定的程序办理相关手续，绝大多数是农户之间私下协商进行，并没有进行登记并公证，因此，一旦出现纠纷则无法追究双方相关责任。

⑶农地流转中存在强制现象

近年来，农村土地承包经营权流转过程中，有些地方政府过度使用行政手段，存在土地强制流转现象，严重损害农民的经济利益。在土地流转过程中乡村集体组织扮演着一个非常重要的角色，当然不可否认的是在坚持“依法、自愿、有偿”原则的基础上，乡村集体组织为农民提供土地流转信息，搭建流转双方联系的桥梁发挥着重要的作用，这对推进农地流转健康有序发展是极为有利的。

随着农村劳动力转移的推进和农业产业化的发展，虽然农地流转从不正规逐渐走向正规，规模越来越大且速度明显加快，但存在着不少地方乡村集体组织违背农民意愿，强制进行土地流转，损害农民利益，从而制约农地的健康流转，农地流转也不可避免地要偏离健康有序发展的轨道。受利益驱使，有些地方政府为谋取高额利益，或者昨为地方“政绩”突出的形象工程，对农地承包经营权流转利益截留、挪用的现象时有发生。如有的地方为获取商业利益，强制利用行政手段将农户的承包地不经农户同意转租给企业经营，或是只付给农户小额费用，严重损害农民的切身利益；有的为片面追求当地经济发展，借土地流转名义，随意更改土地的农业用途来更多地招商引资，并强迫农民长期、低价出让土地；为了片面地追求农业规模经营，随意更改农民的土地承包关系，有的地方政府甚至把土地流转作为增加乡村财政或集体收入的来源。

⑷农地流转后擅自改变土地的使用用途

部分农户在对外流转自己土地时，只顾眼前的土地流转费用，对土地流转后的用途变化却不关心，如部分农户将土地流转出去后，转入方擅自改变土地的农业用途，利用转入的土地经营其他产业，改变了土地的使用性质，破坏了地区整体的产业格局，而《土地管理法》第十九条第一款规定：“严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地”，擅自改变土地使用用途是与该规定相悖的；还有部分农户的农地流转期限超出了其承包期限，甚至有一些农民在流转土地过程中为追求个人利益而损害了他人或集体的经济利益。

4.1.4农地流转中政府作用弱

我国农村土地属“农民集体”所有，村民委员会或村集体组织是农地所有权的代表，同时也是联接农户和基层政府的纽带，政府对农地流转的态度及行为对促进农地有序流转有着直接的影响。目前重庆市农地流转，少数村组织表示支持并积极参与，并以主角的身份成立各种农村经济实体，例如成立农业类型的股份公司，从而有效引导农户将自己承包的农地入股来参与到农地流转中去，为促进农业高效发展起到了非常重要的作用；村基层政府或是以中介的身份来为农地流转的各主体提供中介服务，从而有效促进农地按照市场的需求进行有序健康的流转。但是同时也要看到，当前有些农村基层政府的作用较弱，在对促进农地流转过程中功能未发挥出来，主要有以下几种行为：①对农地流转毫不关心。村基层政府对村里农户农地流转采取既不反对也不阻止的态度，对于农地流转行为毫不关心，听之任之，从而使得农地流转行为完全是处于一种农户之间自发的一种状态。②强制流转。当前一些农村集体组织出于对经济利益的追求，利用其基层政府的权利而过于积极地去干预农地流转，甚至强迫村民进行农地流转；有些村组织强收取农地租金，使农户没有获得应有的流转收益；有些村组织强制收回农户的承包地去偿还村集体负债。这些过于积极去干预农地流转的行为，严重损害了农户的自身利益，同时也扰乱了健康的农地流转的市场秩序。

当前重庆市大部分农村基层组织对自身村内农地流转的干预行为更贴近第一种，在对江津区白沙村的调查中，在全村涉及156户农户、480亩农地的流转中，村组织支持并参与的不到150亩，且随机对村长进行询问中，村长知晓的仅13户，村组织参与的仅2户。村基层组织对农地流转的态度与行为使得大部分村的农地流转处在自发与盲目的状态上，从一定程度上来讲，这种政府作用不明显的现象严重阻碍了农地流转。由于缺乏村基层组织的支持，想流出农地的农户担心政策有变或是村组织严重阻挠而不敢转出去；而有承租需求的经营者，同样也担心没得到村基层组织的支持而怕以后受到行政则不敢租，这对促进农地有序健康流转带来很大的阻碍。

4.2农地流转问题的成因

农地流转存在着许多大大小小的问题，其原因是多方面的，集中表现农地流转相关法律法规不完善、农村社会保障制度落后、农地流转市场机制不健全、政府作用无正确定位等问题。

⑴农地流转法律法规不健全

一是农地产权属性不清。目前《宪法》、《农村土地承包法》等现行法律对土地产权属性的界定非常模糊，导致集体土地所有权的主体多元化及土地所有权实质主体虚置，已严重阻碍了农村土地市场的正常发育。我国《宪法》中第十条：“农村及城市郊区土地，除法律规定属于国家的以外，其余属集体所有；宅基地、自留地、自留山，也属集体所有。”《农村土地承包法》第十二条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”从上述法条可看出，我国农地所有权可以是乡镇集体组织，也可以是村组织或是村委会小组，也就是说农地主体权利的行使最终是托付给一个集体，但是法律对集体使用土地的行为框架没有作出明确的规定。虽然国家将大部分的农地划分给农民集体所有，但是仍然保留着土地征用权、管理权及土地利用规划权，这些权利也就表明政府拥有比其他所有的主体更大的权力，从而使得农地的主体所有权更加模糊复杂。土地产权是土地市场交易的基础，而土地产权属性清晰是市场经济发展的客观要求，也是农地市场健康有序运行的基础。而土地产权的立法方面的缺陷使得农地产权拥有者之间关系极为不稳定，极易导致侵权行为的发生。

二是土地农业用途限制过于严格。《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》均明确规定：“农村土地流转不得改变流转土地的农业用途”。《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”但在现实中，为便于企业公司化的经营管理，推进农地规模经营，实行土地集约、进行农业产业化经营，往往需要占用农地的一定面积来建设相关的管理设施，这必然会改变部分流转地的农业用途，而法规的严格规定致使实践中的程序从前台走向幕后，要解决这一难题，就必须对法规进行部分调整。

三是土地的保护制度不健全。尽管现行的《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包法》中均有规定农地流转必须遵循“不得改变土地所有权性质和土地的农业用途”的原则，并且规定承包方将承包地用于非农建设的属违法，由县级以上政府相关部门依法给予处罚，但是应采取何种处罚，承担多少责任并没有明文规定，也就是说法律法规只是规定了农地流转双方的义务，但对违反义务的违规行为却没有出台相应的制裁措施，因此目前土地的保护制度并不健全。

四是农地流转主体双方利益缺乏保护。农户在农地流转及农地经营的主体，在农地流转过程中居于主导地位，而土地资源的合理配置必须依靠农地经营主体合理的行为选择。农户追求的是经济利益的最大化，若单靠政府动员及政策设计，而对其利益的缺乏相应的保护机制，农地流转市场将很难健康运行。站在经济学角度来讲，农地的合理流转至少需满足以下三点要求：一是农地流转能有效地实现土地保值增值；二是农地流转能够保证流转主体福利水平不被降低；三是农地流转能够保障农地经营主体获得社会平均利润。

然而，在现实中，上述几点均难得到保证。首先，农地流转市场在近几年才初步形成，其发育程度较低，农地流转的价格体系也不合理，且转入方粗放式土地经营现象也普遍存在，农地流转保值增值预期低；其次，农村土地拥有养老及就业等社会保障的功能，在如今非农就业机会少，而社会保障也无法得到提供的状况下，农村土地便是农户最后一根救命草，流转出的土地如果不能按时收回，农户的基本生存将无法得到保证；最后，农业与非农产业，前者比较收益低得多，农业经营不能得到社会平均利润。且当前对农地流转主体双方利益缺乏保护，保护机制也尚未形成，主要表现在法律保护不到位、农业风险防范制度尚不完善、农村社会保障水平低下等。

⑵农村社会保障制度落后

迄今为止，我国的社会保障体系城乡二元化还比较明显，无论是在社会保障的覆盖面还是在享有社会保障的层次上，农村都要低于城镇。对于长期以来农村人口在享受社会保障方面与城镇人口的这种差别，不仅被大部分城镇居民视为正常，即使在大多数农民自身看来，也不认为有什么不公平，对此，唯一的也是比较容易被人们所接受的理由就是农村居民拥有国家给予的土地承包经营权。于是，一直以来，农地实际就承载着占总人口近70%的农村人口的社会保障负担，填缺着我国农村社会保障体系的空白。

在农村社会保障体系还没有发展到可以为农民从事二、三产业提供充分的保障，从而使其对自己“农转非”后的生存感到“后顾无忧”时，农地的社会保障功能就还会对农地承包经营权的流转起制约作用，这种制约作用主要体现于农地的以下几种社会保障功能：一是生活保障功能。土地作为一种生产要素，是最主要的农业生产资料，拥有农地的承包经营权就意味着获取粮食等基本生活资料的保证。另外，随着2006年农业税的全面取消，农民对农地承包经营权的拥有不但不再缴纳农业税，还可以获得一定量的农业补贴，“不占白不占”的心理普遍存在，“不愿”转出其农地承包经营权；二是就业保障功能。当非农就业机会不足或是非农就业收益预期较低时，占有农地承包经营权，他们就可以选择留守农村，从事农耕经营，获取农地经营收益。由于缺乏稳定而有保障的城镇就业机会，他们“不敢”转出其农地承包经营权；三是继承功能。在有效承包经营期限内，子孙后代可以继承农地承包经营权，尤其在国家“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”的政策导向下，对农地承包经营权的继承权会更加稳固，这使得很多农民“不舍得”转出农地承包经营权。

（3）农地流转市场机制不健全

农村土地承包经营权的流转实质是一种市场交易行为，其顺利进行必须依赖农地流转市场的有序进行。而当农地流转市场机制不健全时，农地流转便失去了其存在的依托，于是退而求其次去寻求非正常市场化流转。重庆市农地流转存在较多问题，很大程度上是由于农地流转市场机制不健全，主要体现在：

一是土地流转价格不规范。土地是一种特殊的商品，要实现农地依法有序流转，首先必须要建立相应的基准地价评估体系，完善目前存在的地价评估机制。而目前我国基准地价评估体系相当不完备，土地流转市场更是没有可以衡量的标准。

当前，虽然重庆市近些年来实施了很多惠农政策，推进土地有偿流转，但是因为种种原因土地流转价格非常低。许多多地方出现了土地抛荒，甚至出现了一些农民倒贴一定费用甩掉土地的现象。当前土地承包价格根本没有一个标准可谈，又如何进行有偿流转。造成这种现象的原因有：一是农业收入比较效益低，目前农民种地获得的收入远远低于务工收入；二是土地流转渠道少，范围窄。一些地方土地流转市场没有完全展开，因缺乏信息中介，很多农村农地流转仅局限于本村内，流转范围小，不能实现跨区流转，交易量少自然成交的可能性就小。如果由农户自己寻找流转对象，势必因为效率低下而阻碍土地流转速度，而急于将土地流转出去的农民在没办法的状况下只能以低价转出，甚至倒贴把土地流转给他人耕种。三是农民对土地流转价格意识淡薄。土地流转价格不象普通商品价格样容易得到确定，土地产权不清晰且价格无可衡量的标准，没有完整的市场价格体系，由于历史上没有可参考的土地价格标准而当前又没形成完整的价格体系，从而导致农民对土地流转价格意识淡薄。

二是农地流转中介组织发育滞后。

目前重庆市正在推进建立县、乡、村三级土地流转服务机构，引导和规范农民及农村集体经济组织在“依法、有偿、自愿”前提下流转土地。截至2009年第三季度，重庆全市40个区县中，已有29个区县、814个乡镇、5452个村建立了农村土地流转服务机构。但是这些覆盖面仍然很窄，建立起的中介机构机制仍不完善，很多地方仍然一片空白。没有中介组织在农地供求主体间搭架桥梁，从而导致信息不对称，制约农地健康有序流转。由于土地交易与普通商品交易差异很大，且其动作程序复杂，尤其是土地流转涉及多个主体的经济利益，而交易主体素质参差不齐，无法完成复杂的流转程序，这就需要完善的中介服务组织为其服务，如委托代理机构、土地投资机构、土地保险机构、土地融资机构、资产评估机构等，中介组织的严重缺乏制约了土地流转的市场化。一个完善的农地流转中介组织，一方面，在农地流转过程中，可以使农户改变交易谈判中的弱势地位，从而有效降低交易成本；另一方面为农地流转市场的交易主体提供一个健全的信息平台，从而有效地推进农地流转交易的完成；

⑷政府作用无正确定位

目前重庆市有些区县乡镇政府或村集体组织在农地流转过程中存在强制行为，强迫收回农民承包地或是强迫承包方流转土地等；有些政府或是村级组织受利益驱使假借政府名义低价承包农户土地再高价转租或是发包，假借少数服从多数原则强制一些承包方放弃农地经营权而进行土地流转情况，严重损害了农民利益。而这些有关行政部门或是集体经济组织假借政府名义违法参与农地流转的主要原因是因为我国土地所有权的性质，决定土地流转受行政部门、集体组织及承包人三方制约，当然政府部门的正确指导，集体组织的有效参与对农地流转实行监督或是限制无可厚非，但是现实中不少政府部门或是集体经济组织却因受利益驱使或是对土地权利认识不清而滥用权利损害农民权益的违法现象，而导致这种现象发生的原因就是缺乏有效的制约机制。

第5章 解决重庆市农村土地流转问题的思路及对策

5.1解决重庆市农村土地流转问题的总体思路

5.1.1总体思路

解决重庆市农村土地流转问题的总体思路是必须全面贯彻落实党的科学发展观，按照重庆市“314”总体部署，坚持 “依法、自愿、有偿、规范”原则、长期稳定的家庭承包经营制度的原则、统筹兼顾、全面推进的原则的“三条基本原则”，加快农用地流转市场机制的创新，稳妥推进农地的健康有序流转，促进农村劳动力向二、三产业转移、土地及农业产业化规模经营、农村经济产业结构调整、抛荒地的综合利用，优化农地的资源配置，从而推动农业现代化及城镇化进程，促进农村经济的快速增长，提高农民的生活水平，加快农转非的速度，推进社会主义新农村建设及城乡统筹协调发展进程。

5.1.2基本原则

要想实现政策目标，就必须遵循一定的原则，不能不择手段，重庆市农地流转的对策实施必须遵循以下几个基本原则：

⑴坚持“依法、自愿、有偿、规范”原则

“依法”，就是农地流转的主体都必须遵守《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规，不得侵犯各方的主体地位。除此之外，还应尽快制定出台与农地市场化相适应的法律法规，从而使农地流转尽快纳入法制轨道。

“有偿”，就是农地流转的租金或转包费等必须按期缴纳，且农地流转后的收益归承包方所有，任何集体组织或个人不得私自截留、扣缴。

“规范”，就是农地流转行为必须规范，必须符合相关法律法规的规定，身份证的书面合同必须规范，必要时还需向发包方登记备案。

“自愿”，就是要充分尊重农民的意愿。尊重农民意愿原则是最主要的原则，是因为受几午年传统文化影响，我国农民一直有着很深的恋土情结，而今随着经济的快速发展，农村劳动力的大量转移，土地对农民的重要性有所减弱，但是土地情结依然存在。正因为土地对农民特殊的重要性，参与农地承包经营权流转的集体组织应充分尊重农民的自觉意愿。而要正确做到这一占，就必须客观地打探农民对土地的基本态度及土地对农民的重要性，在推行农地流转过程中，切忌利益驱动而强行违背农民意愿，强制使用行政手段，地方政府和集体组织或村民委员小组不能打着政府政策的旗号强制收回承包地，不得无正当理由就强制转包合同的终止，不得以政府名义附加收取除转包费外的额外费用。在农地流转过程中要慎重考虑农民的意愿，否则将导致农民利益受侵害，上访事件频发，严重者将导致危害农民生命安全事件发生，对社会稳定形成严峻挑战。

⑵坚持“长期稳定的家庭承包经营制度”原则

家庭承包经营制度是党的农村政策的基石，是我国农村的基本经济制度，必须长期坚持。就我国目前发展情况来看，社会保障制度在相当长的时期内是不可能达到农村群体的全覆盖，而农村土地长时间内仍然是农民最稳定的生活保障及最主要的收入来源。推进农地积极流转，并非是对家庭承包经营制度的否定，而是对该制度的完善和发展，要保护农民的务农积极性，最主要的是要保障农民的生活物质利益，而最为关键的就是要赋予农民长期的土地承包经营权，通过法律法规，保障农民对土地占有、使用、收益的权利，任何集体组织或是个人都不得以发展现代农业、发展农村土地规模经营的名义占用农民的土地承包经营权，强迫农民进行土地流转。

⑶必须坚持统筹兼顾，全面推进的原则

促进土地承包经营权的流转，是一个非常复杂的社会工程，它不仅是法律问题，同样也是社会问题，因此，要推进农地的健康快速流转，必须要进一步完善相关的法律法规，更要努力完善农村社会保障机制，建立健全农地流转市场体系，建立起促进农地承包经营权流转的长效机制。农地流转关乎农村经济发展及农村社会稳定，在农民人口占大半比例的我国，农村土地问题也是关乎全国发展及社会稳定的问题，要建立完善农地流转制度，促进农地健康流转，应在总体思路的指导下，坚持统筹兼顾，全面推进的原则有步骤地进行。

5.2解决重庆市农村土地流转问题的对策建议

5.2.1健全农地流转相关法律法规

家庭联产承包责任制具体体现在法律上就是土地承包经营权，因此，家庭联产承包责任制变迁势必会引起土地承包经营权跟着变化，而法律总不能在制度变迁后再对它进行法规化，因此我国在制定法律时要及时有效地满足土地制度需求，从而节约社会成本。

⑴明晰农地产权制度。明晰土地产权是土地交易的前提，权利主体没有明确，相关利益就会成为各主体搭便车的目标，而且土地交易市场出现一定的风险时土地的相应价值也得不到变现，针对前文所核爆的我国农地产权存的问题，我们应及时采取相应措施来明晰稳定产权制度。

主要是明晰集体土地所有权的主体，必须通过对现行法律法规的修正来科学界定农地所有权主体的范围和权利义务。笔者的观点是取消乡、村集体组织及村小组三级分化的现象，把农地所有权界定为村集体所有，也就是广大农民集体共同所有，把所有农户联合为一个整体，共同享有土地的占有、使用、及收益处分权利。

⑵完善土地保护制度。关于土地流转的保护制度，相关法律法规的规定尚不全面，仍存在许多缺陷，仅规定发包方阻碍或是强迫承包方进行土地流转、假借少数服从多数强制承包方放弃或是变更土地承包经营权而进行流转的，应承担返还原物、恢复原状、赔偿损失等民事责任，而对流转双方的侵权行为并无相应的救济手段，因此我国对土地流转的立法应该从物权的角度对流转双方主体的权利给予充分的保护，完善土地保护制度。

5.2.2建立健全农地流转市场机制

农地作为最基本的一种生产要素，其流转在社会主义市场经济条件下要在市场进行，就必须建立健全农地流转的市场机制，从而实现农业资源的最优配置。在市场化过程中的农地流转中，应以市场需求为导向，在权衡成本与收益的基础上进行农地经营的决策安排，从而提高土地的利用率，实现农地资源的最优配置。

⑴培育农地流转市场。要在坚持“依法、自愿、有偿”原则的基础上，确立农地流转主体的经济利益关系，加快培育农地流转市场，培育农地流转价格机制，政府应在土地市场准入、交易程序、双方权利义务等方面做出相关规定。

⑵培育农地流转中介组织。培育农地流转中介组织，首先必须明确中介组织的性质，农地流转中介服务组织应是一种为农户服务的组织，而不应是政府行政部门的职能机构，这种组织可是盈利性的，也可以是非盈利的。从短期来看，由于目前很多地方农地流转市场都尚未形成，农地自由流转仍受到极大限制，可以考虑由乡镇的农经站建立农村土地流转的信托组织，委托代办农户的农地流转相关事宜，从而逐步引导农户流转行为的规范；从长期来看，要积极探索建立市场化的中介服务组织，通过搞好农地流转供求与价格信息收集及发布，按照市场供求关系合理确定农地流转价格的标准，为农地的正常流转提供专业咨询、土地评级评估、土地托管保险及融资等服务，在充分保护农户利益的前提下，实现农地流转市场供求双方的衔接，从而为农地流转目标的提供各种服务。

⑶合理确定农地的流转价格。由于目前土地市场缺少统一的级别评定标准及价格评估标准，导致农地流转价格确定极为不规范，损害农民切身利益事件频发，因此，建立健全土地定级及价格评估机构的构建迫在眉睫。价格机制作为市场机制的核心，要想合理确定农地的流转价格，规范农地流转过程，就必须根据农地要素的禀赋，依据相关等级评定及价格评估标准来确定农地流转价格。

⑷建立农地流转纠纷调解机制。根据土地相关法律法规的要求，在市县必须建立健全农地流转纠纷仲裁机构，乡镇可以以农经站为依托，建立健全农地流转管理机构，这是针农地流转纳入法制化、规范化轨道的重要手段。建立健全仲裁机构，及时有效地解决农地流转中发生的争议或纠纷，杜绝因农地流转纠纷引起的农民群体突发事件，从而保护农村社会的稳定。

5.2.3完善农村社会保障制度体系

当前，农地流转的最大障碍便是土地依然是农民生活的基本保障，它已不是单纯的生产资料而成为了农民的生活资料，因此，要推进农地的有序流转就必须在减轻农民负担的同时建立健全社会保障制度，以代替土地对农民的保障功能。建立健全社会保障制度就必须抓紧完善农村社会保障体系，增强适应市场风险的能力有农民离开土地后的安全感，健全社会福利、社会救济、优抚安置、社会风险、社会互助制度，深入推进农村合作医疗的覆盖，从而弱化土地的保障功能。以此逐步弱化土地的福利和社会保险功能。

首先，要加大对农村社会保障制度建设的财政投入力度，建立健全农村人口养老保险制度，进一步扩大新型农村合作医疗制度在农村的覆盖率，促进社会最低生活保障体系向农村漫延，特别是要尽快解决50岁以上或是已经丧失劳动力的农村人口的社会基本保障问题，让他们放心地将土地流转出去；其次是要尽快将进城务工、已放弃土地农业经营的农民纳入城镇社会保障体系中去，从而实现与城镇社保的对接，避免他们返乡与农民“争地”；最后，对将土地流转出去的农民，要鼓励引导他们从农地流转的收益中抽出部分资金参加个人医疗和养老保险，，从而提高自我保障能力。

5.2.4 做好政府定位、规范农地流转

政府部门在农地流转中如何进行角色定位非常重要，因为我国农地流转处于发育阶段，其突出的弱点就是单纯依靠土地经营收益很吸引新的投资者前来投资，而没有新的投资者，农地流转对象就相对单一，农地也不会有太大的流动，导致目前农民将土地抛荒现象普遍存在。我国农民撂荒土地是不得已的选择，是因为土地经营亏损，难以维持基本生活，而并非是因为城市提供较多稳定的就业岗位。在这种农地已成为农民负担的情况下，政府对农业的支持保护就显得尤为重要，否则越来越多农民将弃地抛荒，造成土地资源的浪费。因此，急需政府相关部门进行正确的角色定位，切实实行对农户的服务职能，支持农业经营，重新赋予农民经营土地的热情，否则土地难以实现经营利益，也就难以形成流转。

正确定位政府部门在农地流转中的地位，其职责可设定如下：一是由省级政府制定统一规范的土地流转合同的范本；二是县级以上的政府应对下级政府或是村集体组织对农地流转中的行为进行监督，认真受理农地流转中违反相关法律法规的控告和检举，及时有效纠正农地流转中的违法行为；三是乡乡镇政府部门农经站要建立农地流转的信息库，及时发布农地流转的供求信息，这土地流转双方提供正规的交易场所及相关信息，无偿提供流转业务指导及服务咨询；四是，要严厉查处打击违背农民意愿强制土地流转行为，实行层层领导责任制及一把手制度，严重者，追究其法律责任；五是对流转出去但是却未有效利用的土地要根据相应的法律法规进行相应的处理；六是要加强对土地规模承包方的承包地使用的跟踪监督，确保承包地没有被违规使用；最后是实行农地流转备案登记的管理制度。

5.2.5加大农村剩余劳动力转移的力度

现阶段，土地经营既要保证农户的基本收入和维持基本的生活消费支出，又必须为进城务工的农民提供后路，因而，农民是否愿意放弃土地的关键就是是否有稳定的收入来源，而保证农民基本生活除了完善相应的社会保障机制外，另一个关键就是农民进城务工得到的收入和保障能否代替土地对他们的价值。要农民从土地中“解放”出来，降低他们对土地的依赖程度，为农地流转创造供给空间，大力发展非农产业，促进农村剩余劳动力转移就成为推进农地流转的重要前提。

⑴大力发展乡镇企业、促进劳动力的就地转移。城市就业机会毕竟是有限的，因此除了促进农村劳动力外地转移外，还必须注重农村剩余劳动力的就地转移。一是要大力发展乡镇企业，健全完善乡镇企业的经营管理机制，提高其经济效益，增强企业的发展后劲，为农民提供更多的就业机会和提高社会保障功能。二是培育和积极引进技术含量低、劳动密集型的中小企业，大力发展第三产业，创造就业机会；三是要为进城务功人员返乡他业搭建良好的平台，鼓励具有一定资金规模、技术及经营管理能力的务工人员“走回来”，投资本地搞开发，从而带动当地的经济发展。

⑵构建劳动力转移的长效机制。要实现农村剩余劳动力真正转移，就必须构建一个长期有效的机制。首先，应取消对进城务工农民各种不合理的收费，降低其子女上学的门槛，为农民工在城市生活创造良好的生活环境；其次，是要加强对农民的职业技术的教育培训，提高其科学文化素质，从而提高劳动价值；最后，各地区政府要积极与劳务需求地区政府合作，从而为促进劳动力转移搭建平台。

⑶推进户籍制度改革。推进户籍制度改革，促进城市化进程的加快，推动农民与农村的真正分离，剔除建立在户籍制度关系上的各种社会地位及经济方面的差别，逐渐消除劳动力市场的分割状态，实现企业雇佣工人、劳动者择业的自由化，真正实现城乡居民就业机会的平等化。

第6章 结束语

解决“三农”问题的核心是解决土地问题。当前，我国的农地流转的数量规模逐年扩大，流转的形式也趋向多元化，总体上来说农地流转仍处于起步的阶段，我们也必须看到，土地流转近几年兴趣，仍是新生事物，它在实践中运作仍然存在一些问题，因此，如何完善引导土地的合理流转，也成了我们当前需解决的重大课题。

重庆市作为四大直辖市之一，农村流转制度逐步趋于完善，中央和地方各级党委、政府的高度重视，社会各界和人民群众充分关注取得了阶段性成果，但同时，也存在一些亟待解决的困难和问题。本文选取重庆市作为研究样本，以解决农村土地流转存在的问题作为基点，采取文献资料法、抽象思维、规范研究与实证研究相结合、定性研究与定量分析相结合的方法，力图从具体的客观事实中得出具有一定普遍意义的结论。本文首先通过对重庆市农村流转制度运行中规模、模式、涉及区域、发展趋势等方面进行分析，对农地流转总体情况做出了肯定的评价。同时，也着重分析了其存在的一些主要问题，主要有：农村流转规模不足、主体单一、操作程序不规范、政府作用弱等。在此基础上，着眼于促进农地流转健康快速稳定发展，针对存在的问题，本文提出了健全农地流转法律法规、建立健全农地流转市场机制、完善农村社会保障制度建设、做好政府定位，规范农地流转、加大农村剩作劳动力转移力度。力图有所创新并增强其现实可操作性，以期对促进农地流转健康发展有所裨益，并为相关部门决策提供参考。

重庆市农地流转是新型事物，其问题复杂、情况多样，重庆市的各个试点地方的情况也都有所差异，因此，该制度运行的过程中存在很多问题，限于篇幅和数据查阅难度较大，本文只列举其中一些主要的突出问题，同时由于作者理论深度不够，对农地流转制度运行方面还有待进一步去深入研究。